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        風藍觀點

        政策研究

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        合規PPP項目不屬于隱性債務

        發布日期:2020-02-25 10:47:44 瀏覽次數:

        去年底,財政部發布《政府會計準則第10號——政府和社會資本合作項目合同》(以下簡稱PPP會計準則)。PPP改革進入了健康發展的快車道。

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          PPP會計準則主要規范了政府方對PPP項目合同的確認、計量和相關信息的列報。

          對政府未來支出責任如何處理,合規的PPP項目未來支出責任是否屬于政府隱性債務?PPP會計準則作出了解答。

          所謂PPP項目支出責任,主要是對于政府付費和可行性缺口補助兩類PPP項目,地方政府在PPP項目長周期運營中需要按績效付給社會資本方相關費用,承擔相應的支出義務。

          在具體PPP業務會計處理上,這次準則創新引入了凈資產模式,即當授予方(具體指PPP項目實施機構,通常為政府有關職能部門或事業單位)不具有向運營方(具體指項目公司或社會資本方)無條件支付款項的義務時,授予方在確認PPP服務資產的同時確認凈資產,而不是國際準則中所規定的全部確認為政府負債,這與我國推廣PPP模式和政府債務管理的相關政策保持協調。

          PPP會計準則從會計核算角度印證了合規的PPP政府支出責任不屬于政府負債或隱性債。根據財政部相關政策規范,地方政府不得對社會資本方回購投資本金、承諾保底收益、固定回報等,地方政府應依據績效考核支付政府付費或可行性缺口補貼。

          在很多PPP項目合同中,政府方也承擔了向社會資本方支付款項的義務,但這種義務在項目運營期開始時并不屬于《負債準則》所規定的現實義務,更多是一種或有義務,因此不能確認為政府負債。根據PPP會計準則,PPP項目資產確認主體應為政府方時,政府方同時確認一項PPP項目凈資產。因此,從會計核算角度再次明確,依法依規簽訂的PPP項目合同不會也不應增加政府債務或隱性債務。

          2019年3月,財政部發布的《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》明確了不合規PPP項目形成的政府支出責任屬于隱性債務,將對相關負責人進行問責。但該意見并未明確規范的PPP項目的未來支出責任不屬于隱性債務。

          我們認為,合規的PPP項目形成的政府支出事項,以公眾享受符合約定條件的公共服務為支付依據,是政府為公眾享受公共服務提供運營補貼形成的經常性支出,不是隱性債務。

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          此外,在提到PPP項目凈資產的確認和計量相關問題時,財政部認為,按照PPP會計準則規定,政府方除使用其現有資產或由社會資本方對其現有資產進行改建、擴建形成PPP項目資產的情況以外,政府方在確認PPP項目資產時,應當同時確認一項PPP項目凈資產,PPP項目凈資產的初始入賬金額與PPP項目資產的初始入賬金額相等。在PPP項目資產運營期間,政府方按月對該PPP項目資產計提折舊(攤銷)的,應當于計提折舊(攤銷)時沖減PPP項目凈資產的賬面余額。這種會計處理方法,不同于IPSAS32中根據不同付費方式分別確認金融負債或遞延收益的規定,具有典型的中國特色。