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        王守清談《政府投資條例》與PPP關系與影響

        發布日期:2019-05-22 11:05:24 瀏覽次數:

        王守清教授2019年5月19日在清華大學PPP研究中心主辦的“貫徹落實《政府投資條例》,促進PPP規范發展”研討會上對《政府投資條例》與PPP的關系及影響的發言要點:

        •我們先復習幾個基本概念,以更容易和更深刻理解《政府投資條例》與PPP的關系,以及對PPP的影響。

        •項目管理把項目分成立項、計劃、控制和收尾4大階段,不同階段有不同的目標、交付物、任務、方法和工具。政府投資項目和PPP項目也要應用這些理念,不能違反常識。過去幾年的PPP冒進和做得不盡人意,就是違反了常識,因為項目選擇不對,不管用什么模式都很難做好。

         

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        •對基礎設施和公用事業項目而言,這些階段更具體一點就是規劃、可研、設計、建設(含改擴建與技改)和運營/維護,其中,前期決策最重要(4個關鍵點:規劃、可研/方案、初步/施工圖設計);PPP則特別強調所有這些階段即全過程的集成,規劃和設計時就要考慮建設和運維。

         

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        •這張工程項目管理中的經典X曲線也說明,前期工作對項目是否成功影響極大,特別是在滿足范圍/功能、質量/服務要求時的成本。

         

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        •《政府投資條例》側重前期(規劃到建設);對PPP而言,則特別與規劃、可研/方案、立項等前期工作密切相關,這些都是發改委和/或行業部委主管的,重點解決項目該不該上的問題;然后才考慮,項目是采用政府投資模式或PPP模式?我在2014年全國第一次PPP公開論壇上明確提出的“PPP五步曲”說的就是這個意思(參見“清介有守王守清:PPP四原則五步曲六評估”)。

        •當然,不管采用什么模式,都要追求全壽命期的績效,包括效能、效率和效力等結果;而PPP尤其強調投資者對設計、建設和運營全過程的集成優化,否則因投資者的融資成本比政府的融資成本高而無法比傳統模式更有效率/物有所值;政府則應加強績效監管與評估,特別是運營期的,否則出了問題,公眾不是去找投資者,而是找政府,因為提供公共產品的終極責任是政府的。

         

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        •《政府投資條例》不僅強調項目前期,也強調了幾個關鍵階段的監管與評估,這與PPP不沖突。當然,PPP項目中政府對績效和監管更嚴格,因為實施過程中的部分控制權給了投資者,專業的人做專業的事,投資者若不專業(如能力和效率不如地方國企)就可能虧本和被處罰。

        •對前面幾個幻燈片的小結就是:項目的前期工作非常重要。《政府投資條例》為PPP項目的篩選、可研論證等前期環節的規范運作,以保證項目成功和可持續奠定了更好的基礎,強調采用政府直接投資、資本金注入(本質即政府是股東)的PPP項目(政府投資補貼和/或貸款貼息的本質即政府不是股東),實行審批制;對采用備案制的企業完全投資的PPP項目,則要嚴格論證項目的可行性和PPP模式的必要性;對于以工程建設為主,無實質運營的如BT和墊資承包,就不得采用PPP模式;對于運營內容少,主要依賴政府付費的項目,要嚴格決策論證,審慎采用PPP模式。

        •下面再從投融資的角度分析。投融資有很多特性/分類和很多具體方式,如項目投資方式可分直接投資和間接投資;項目經費來源中有資本金(注冊資本和項目資本金)和貸款;政府投資涉及政府出注冊資本和項目資本金,這是直接投資方式;政府給投資補貼(相當于把項目規模減小)和貼息(相當于減少投資者的融資成本)則屬于使用了政府資金;而PPP也涉及資本金和貸款,有直接投資(如投資者出注冊資本和項目資本金,但不符合資本金穿透要求的算間接投資)和間接投資(如基金、銀行和保險做股權投資;其實,放貸對他們而言,也可以算間接投資)。

         

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        •注冊資本/項目資本金和貸款可用于建設和運營,政府投資側重用于建設,PPP項目則涉及建設和運營,但政府在運營期的支付與補貼最好不應認為是政府投資,后者是財政部主管(如要列入預算,符合財承要求等)。

         

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        •融資方式的另一種分類是企業融資、政府融資和項目融資,政府投資屬于政府融資,政府補貼則還是企業融資為主。

         

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        •政府投資要編制投資年度計劃,企業不得墊資;政府用于支付和補貼PPP項目的支出也要列入預算(如中期規劃、3年滾動、符合財承要求);故BT和不符合這些條件的F+EPC都違規。

         

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        •項目融資理論上都適用于經營性(使用者付費)、準經營性(使用者付費+政府補貼)、非經營性項目(政府付費);經營性和準經營性項目更適合PPP;《政府投資條例》則強調政府投資則以非經營性項目為主。

         

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        •對投資者而言,PPP風險很大,因為涉及光腳不怕穿鞋的老百姓和強勢且可能不受信用的政府,而且時間長,難預測,合同不完備等,更應實現項目融資(通過項目去融資),以把項目的風險與母公司隔離,實現投資有風險,風險有上限。國際慣例,PPP項目多是基于項目融資的。


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        •基于項目融資的PPP能否成功主要取決于:1)項目現金流、項目資產、合同權益,2)投資者能力,3)對責權利特別是風險公平分擔的合同安排。


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        •基于項目融資的PPP自80年代開始在基礎設施和公用事業中得到廣泛應用。

         

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        •當然,項目融資有很多具體模式,時間關系,就不展開講了。

         

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        •其實,不管是企業融資、政府融資或項目融資(PPP),本質上都是兩個維度:1)誰去找錢?業主或企業?公共產品的業主就是政府;2)分階段交付或整體交付?不同方式對政府或企業的能力要求不同,工作重點不同;PPP就是簡化政府工作(放管服),發揮有能力、有效率企業的作用,專業的人做專業的事;衡量標準就是物有所值。


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        •基于前面的發言,最后小結和強調兩點:1)《政府投資條例》更強調了前期工作(不管是否PPP項目),對規范運作的PPP沒有不利影響,對PPP的可持續發展有利;2)《政府投資條例》位階高,對各個部委過去幾年層出不窮的有交叉甚至沖突的政策,以及各方的不同解讀,給了更明確的指引,違反則更要被問責。